如何解決中國地方政府的債務問題

如何解決中國地方政府的債務問題

鄒至莊/中央研究院院士、美國普林斯頓大學榮譽教授

現在中國的地方政府說已積累了大量的債務。總量有多大？債務是怎麼來的呢？為什麼它是一個嚴重的問題？如果它是一個嚴重的問題，如何可以解決？

中國國民收入約是48兆人民幣。地方政府債務估計約14兆人民幣，或國民收入的30%。中央政府債務占國民收入的14.4%。因此，政府債務總額是國民收入的44%左右。與美國政府的債務對比這些百分比並不高，因為美國政府的債務占國民收入的100%。大多數美國人民認為國家債務問題不太嚴重。民主黨不認為它是太嚴重的，而大多數共和黨人認為它是比較嚴重的。

與美國債務相比雖然中國的地政府債務是一個對國民收入小百分比，它的問題被認為是嚴重的，因為地方政府的還債能力是不可靠的和用債務拿到的經濟資源都沒有被好好的利用。此外，擁有美國政府債務的人民與外國政府對美國政府有信心，而中國地方政府的債務是通過國有企業從銀行借來，往往不償還。中國中央政府被認為是有信用的，國家債務被認為是不多，因為中央政府有足夠的財政收入來償還它的債務。

債務是如何來的呢？地方政府借錢，是經過特別設立的單位代表他們借錢。他們使用公有企業從國有銀行借錢。他們獲得資金，通過出租(不能說賣，因為在中國所有土地是公有，不能出售)土地來開發本地區。地方政府要支助指定的行業，如太陽能，使他們能夠借款，但是這樣的借款是有風險的。他們能夠積累如此大量的債務，因為他們可以從銀行借，無需還款。

為什麼這些債務是一個嚴重問題？首先，如果還款是不可靠的，便會破壞了當地政府的信用，使地方政府在未來很難借到需要的錢。其次，如果地方政府是中央政府控制的，這些債務還會破壞中央政府的信用。第三，如果貸款是不好好的利用，會浪費經濟資源。另一方面，如果貸款被好好的利用，用於基礎建設，如高速鐵路，還可以幫助防止全球金融危機。第四，從銀行借來的債務，導致增加銀行的壞賬，使銀行體系不穩定。

我們如何解決這個問題？有人建議，中央政府應嚴格地控制地方政府的債務。事實上，中央政府已經做過了。最近，國務院的國家審計署審決定審核地方政府欠下的債務。但是有人懷疑中央政府的控制是否有效。

由於所有的貸款是從銀行借來的，更有效的解決方法是改進銀行體系的運作。從1978年開始經濟體制改革，但中國的銀行系統還沒有好好的改革，它依然保持在計劃經濟時代從政治和行政立場，而不是從經濟立場向國有企業放款。

銀行的壞賬認為不是一個很嚴重的問題，因為政府含有擔保銀行償款的能力。同時中央政府已成立國有資產管理局來買一些銀行的不良貸款。允許銀行相當自由地發放貸款是不明智的。為了解決銀行不良貸款問題和相關的地方政府壞賬問題，必需限制銀行的貸款能力。這是一個正常的銀行系統，是一個在美國和香港實行的銀行系統。

中國的銀行應當財政獨立，由央行進行監管。財務獨立，要使銀行的工作人員慎重考慮他們的利益和損失。容許過量的貸款會令銀行受到金融風險。為不適當的專案發放貸款，會減少銀行和它的工作人員的利益。用經濟學的說法，銀行應受到硬的預算約束。上面說工作人員的利益，十分重要，不然，他們會根據人事關係放款，銀行虧本也沒有關係。避免這種行為的一個方法是規定銀行發行股份，多數股份由公眾擁有。持有股份的人選舉管理銀行的董事會來控制銀行的經理。

在一個運作良好的銀行系統，中央銀行或其他管理金融當局可以調節商業銀行持有的儲備金，還可以限制商業銀行貸款的金額。這樣的一個銀行系統會幫助銀行有效地分配財政資源，考慮銀行雇員的損益，也會使中央政府實施貨幣政策以調節宏觀經濟，減少經濟的波動。它也將減少國有企業和地方政府的壞賬，使他們更有效地使用經濟資源。

2013-08-23工商時報